Prawo reklamowe: pytania i odpowiedzi

Ważnym elementem ustawy krajobrazowej jest wprowadzenie regulacji dotyczących możliwości nakładania kar pieniężnych na podmioty, które umieszczają tablice lub urządzenia reklamowe niezgodnie z przepisami uchwalonymi przez gminy. Ustawa precyzuje:

• kto poniesie karę za nielegalną lub niezgodną z wytycznymi reklamę;
• ile taka kara wynosi;
• w jakim trybie i przez kogo jest ona nakładana.

Odpowiedzialna za usytuowanie nośnika reklamowego niezgodnie z zapisami uchwały krajobrazowej jest osoba lub instytucja, która go w danym miejscu umieściła. Podmiot, który ustawił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, w myśl art. 37d ust. 1 upzp. podlega karze pieniężnej. Jeśli jednak niemożliwe jest ustalenie podmiotu, który umieścił nielegalnie reklamę, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (art. 37d ust. 2 upzp.). Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Nałożenie kary na inny podmiot niż sprawcę może budzić wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z art. 42 Konstytucji, odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Przy czym według Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzialność z art. 42 nie dotyczy tylko odpowiedzialności karnej, lecz także innych form odpowiedzialności prawnej związanych z wymierzaniem kar wobec jednostki.

Możliwość karania nie tylko faktycznych sprawców, lecz także właścicieli, użytkowników wieczystych lub posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, jest zatem kontrowersyjna. Mogą zdarzyć się przecież takie sytuacje, w których umieszczenie obiektów reklamowych odbywać się będzie nie tylko bez zgody, ale i bez wiedzy właściciela nieruchomości. W takim przypadku właściciel nie tylko nie osiągnie żadnej korzyści z udostępnienia terenu na potrzeby reklamy, lecz także będzie zobligowany do uiszczenia kary finansowej.

Wydaje się więc, że bardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby obciążanie odpowiedzialnością finansową reklamodawców.

Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów zawartych w uchwale krajobrazowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 upzp.). W przypadku gdy w dniu wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, w decyzji tej określa się:

• wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji oraz
• obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów zawartych w uchwale krajobrazowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej powyższego obowiązku.

Po wykonaniu obowiązku dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów zawartych w uchwale krajobrazowej, ewentualnie po usunięciu tablicy lub urządzenia, organ – w drodze decyzji – określa wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów zawartych w uchwale krajobrazowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Wysokość kary jest uzależniona od tego, czy gmina posiada określone stawki opłaty reklamowej, czy też odstąpiła od ich ustalenia.

Wysokość kary pieniężnej ustalono jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, służących do ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz czterdziestokrotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększony o czterdziestokrotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej. Jeżeli rada gminy nie określi stawek opłaty reklamowej, wysokość kary pieniężnej wyniesie iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, służących do ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz czterdziestokrotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększony o czterdziestokrotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Zgodnie z art. 19 lit. g) i h) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stawka części stałej opłaty reklamowej nie może przekroczyć 2,50 zł, natomiast stawka części zmiennej opłaty reklamowej nie może przekroczyć 0,20 zł dziennie od 1 m² pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego do ekspozycji reklamy.

Wzór

Kara (gdy zostały ustalone stawki opłaty reklamowej ) = pole powierzchni m² × (40-krotność uchwalonej stawki części zamiennej + 40-krotność uchwalonej stawki stałej).

Kara (gdy nie określono wysokości stawek opłaty reklamowej ) = pole powierzchni m² × (40-krotność maksymalnej stawki części zamiennej + 40-krotność maksymalnej stawki stałej).

Jeśli kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej do ekspozycji reklamy, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym.

Kara pieniężna jest dochodem gminy. W sprawach nieuregulowanych, dotyczących kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 4 pkt 23 ustawy o drogach przez reklamę rozumiemy umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi:

• tablicę reklamową lub
• urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także
• każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody.

Przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej podstawą do lokalizowania reklam w pasie drogowym była decyzja administracyjna wydawana przez właściwego zarządcę drogi. Podstawą wydawania tego rodzaju orzeczeń były przepisy uprd. Przykładowo jako podstawę orzekania o odmowie lokalizacji reklam świetlnych organy przyjmowały art. 45 ust. 1 pkt 7 uprd., zgodnie z którym zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie lub wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Wymagało to wykazania, że konkretna reklama zlokalizowana w konkretnym miejscu wprowadzi w błąd uczestników ruchu albo spowoduje ich oślepienie. Zatem podstawą do wydania decyzji odmownej nie były względy ładu przestrzennego, a jedynie argumenty z dziedziny bezpieczeństwa ruchu.

Aktualnie zasady lokalizowania reklam w pasie drogowym zostały uregulowane w art. 39 ustawy o drogach publicznych. Nowe brzmienie tego przepisu zakazuje umieszczania w pasie drogowym w szczególności reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zakazuje ono również umieszczenia w tym pasie reklam poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych.

Enumeratywne wymienienie przesłanek odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym znaleźć można w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Zarządca drogi będzie odmawiać wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby:

• powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń,
• zmniejszenie jej trwałości,
• zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego,
• oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a udp. (przepis ten odnosi się do reklam emitujących światło i widocznych z jezdni dla kierującego).
• Zgodnie z ustawą krajobrazową niedopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym reklam świetlnych, które nie tylko dewastują przestrzeń miasta, lecz także zaburzają percepcję wzrokową kierowców.

Zgodnie z art. 42a ust. 1 udp. widoczna z jezdni dla kierującego pojazdem reklama emitująca światło, umieszczona w pasie drogowym lub w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy, musi spełniać określone ustawą wymagania. W przypadku reklam umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej:

• niedopuszczalne jest wyświetlanie ruchomych obrazów;
• niedopuszczalne jest stosowanie efektów wizualnych i przerw pomiędzy kolejno wyświetlanymi informacjami;
• minimalny czas prezentacji informacji wizualnej musi być dłuższy niż 10 sekund.
• Dodatkowo dla wszystkich reklam emitujących światło minister do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia maksymalną luminację powierzchni informacji wizualnej umieszczonej na reklamie emitującej światło w ciągu dnia i w nocy, na terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Rozporządzenie jest obecnie opracowywane.

Czy istniejące reklamy trzeba dostosować do nowych przepisów?
Zgodnie z art. 11 ustawy krajobrazowej podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niespełniające nowych wymogów określonych dla reklam emitujących światło, ma obowiązek dostosować je do nowych przepisów w ciągu sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej.
Ustawodawca przyznał miastom na prawach powiatu specjalne uprawnienia w zakresie zezwoleń na sytuowanie obiektów reklamowych w pobliżu drogi. Zamiast wydawania zezwoleń, w uzasadnionych przypadkach miasta te będą mogły zawierać umowy partnerstwa publiczno-prywatnego, czyli cywilnoprawne umowy warunkujące dzierżawę lub najem takiego fragmentu pasa. Zgodnie z art. 22 ust. 2c udp. w granicach miast na prawach powiatu tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na gruntach w pasie drogowym na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas, gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury. Jest to zatem cywilnoprawny tryb udostępniania pasa drogowego, dzięki któremu zarządca drogi będzie mógł świadomie określić warunki lokalizowania oraz parametry nośników reklamowych zgodne z bezpieczeństwem ruchu i uwarunkowaniami urbanistycznymi, a następnie rozpisać przetarg i wybrać najlepszą ofertę.

W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, albo bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca pasa drogowego orzeka, drogą decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego (art. 36 udp.). Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Jakie są kary za umieszczenia reklamy w pasie drogowym?
Zgodnie z art. 63b wprowadzonym ustawą krajobrazową do Kodeksu wykroczeń umieszczenie reklamy z naruszeniem warunków jej sytuowania, określonych w art. 42a udp., stanowić będzie wykroczenie zagrożone karą grzywny albo ograniczenia wolności. Karalne będzie także podżeganie i pomoc w tym wykroczeniu. Dodatkowo w razie jego popełnienia można będzie orzec przepadek przedmiotów lub obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego. W praktyce oznacza to, że karze podlegać będą nie tylko osoby umieszczające reklamę z naruszeniem warunków jej usytuowania (np. pracownicy rozklejający reklamy na przystankach autobusowych), ale również ich zleceniodawcy.

Na mocy przepisów ustawy krajobrazowej wyposażono samorządy lokalne w nowe instrumenty prawne. Na ich podstawie samorządy będą mogły regulować kwestie związane m.in. z sytuowaniem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów. Dotychczas jedyne regulacje służące przeciwdziałaniu chaosowi reklamowemu i degradacji krajobrazu nim powodowanej można było wprowadzić:

• na obszarach objętych formami ochrony przyrody;
• w parkach kulturowych;
• na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Rada gminy już wcześniej miała kompetencje do określenia w planie miejscowym – w zależności od potrzeb – zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp.). Jednak plany miejscowe do dziś pokrywają niewielką część obszaru Polski. Dlatego nie można uznać tego instrumentu za wystarczający dla zapobieżenia dalszego oszpecania otoczenia przez złej jakości reklamy, obiekty małej architektury i ogrodzenia.

Jednym z najważniejszych narzędzi ochrony krajobrazu, wprowadzonych poprzez ustawę krajobrazową, jest tzw. uchwała krajobrazowa, czyli uchwała w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwale tej, z mocy prawa (art. 37a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przyznano status aktu prawa miejscowego  (aktu powszechnie obowiązującego). Oznacza to, że z woli ustawodawcy normy zawarte w tej uchwale zostały uznane za normy prawne. Przepisy uchwały krajobrazowej będą miały więc moc przepisów powszechnie obowiązujących na terenie danej gminy.

Cel uchwały krajobrazowej:

wprowadzenie wiążących zasad lokalizowania reklam w przestrzeni publicznej

Organ właściwy:

rada gminy

Charakter prawny:

akt prawa miejscowego

Obowiązek uchwalania:

zasada fakultatywności

Obszar obowiązywania:

cały obszar gminy z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez organy inne niż ministra właściwego do spraw transportu

Tryb finansowania:

budżet gminy, w przyszłości wpływy z opłat reklamowych

Ustawodawca pozostawił samorządowi lokalnemu swobodę w podejmowaniu decyzji o uregulowaniu kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 37a upzp. „Rada gminy może ustalić w formie uchwały…”. Regułą jest fakultatywność uchwały krajobrazowej. Fakultatywność oznacza zarówno uprawnienie do uchwalania takiej uchwały, jak i do odstąpienia od czynności planistycznych. Inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzenia uchwały i odstąpienia od procedury planistycznej należy bowiem do organów gminy, które nie są w tym zakresie związane wnioskami członków wspólnoty samorządowej. Bodźcem do podjęcia procedury uchwalania uchwały krajobrazowej oraz nieodstępowania od czynności planistycznych, a także do przeprowadzenia tej procedury w jak najkrótszym czasie mogą być dla gmin spodziewane zyski z opłat reklamowych.

Wobec fakultatywności uchwalenia uchwał krajobrazowych rada gminy może odstąpić od przyjęcia takiej uchwały nawet wówczas, gdy podjęła już uchwałę o jej przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uchwała o odstąpieniu od uchwalenia uchwały krajobrazowej nie może być jednak skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Również bezczynność prawodawcy lokalnego w kwestii podjęcia uchwały krajobrazowej pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministarcyjnej. Skarga na bezczynność organu administracyjnego jest  skuteczna tylko wówczas, gdy z przepisów prawa bezpośrednio wynika obowiązek podjęcia danej uchwały. Ustawa krajobrazowa wprowadza natomiast fakultatywność (czyli dowolność) podejmowania uchwał krajobrazowych. Dlatego skarga zarówno na uchwałę o odstąpieniu od procedury uchwalenia uchwały krajobrazowej, jak i na bezczynność rady gminy wobec nieprzystąpienia do uchwalenia tejże uchwały będzie niedopuszczalna i jako taka zostanie odrzucona przez sąd administracyjny.

Nieskuteczne wydaje się również zaskarżenie uchwały inicjującej procedurę uchwalenia uchwały krajobrazowej. Uchwała intencyjna wprawdzie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 6 Uutawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednak z uwagi na zawarty w art. 101 ust. 1 usg. wymóg wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny został tą uchwałą naruszony, ciężko podać przykłady, aby sąd mógł skargę uwzględnić (poza oczywistym przypadkiem naruszenia prawa polegającym na podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ).

Jak przebiega procedura uchwalania uchwały krajobrazowej?

Procedura uchwalania uchwały krajobrazowej jest sformalizowana. Przypomina tryb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (są tu również opinie, uzgodnienia i konsultacje społeczne). Odmiennie jednak niż w przypadku planu miejscowego zainteresowane podmioty nie mogą składać wniosków do projektu uchwały krajobrazowej.

Tryb sporządzania uchwał krajobrazowych polega na podejmowaniu kolejnych czynności określonych przepisami ustawy, tj. art. 37b ust. 2 upzp. Tylko istotne naruszenie tego trybu może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części (art. 28 upzp.). Istotnym naruszeniem trybu jest działanie prowadzące do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia uchwały krajobrazowej są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu. Zatem nie każde naruszenie trybu uchwalania uchwały krajobrazowej będzie miało wpływ na treść uchwały i jej byt prawny. Przykładem naruszenia procedury uchwalania uchwały krajobrazowej jest pominięcie którejś z czynności wymienionych w art. 37b ust. 2 upzp. albo zmiana kolejności tych czynności, ewentualnie skrócenie ustawowych terminów ich wykonania. Kontrola tych naruszeń przez sąd administracyjny odbywa się w stosunku do konkretnego przypadku (orzekanie ad casum). Sąd każdorazowo bada wpływ danych naruszeń na treść konkretnej uchwały.

Procedurę uchwalenia uchwały krajobrazowej rozpoczyna uchwała podejmowana przez radę gminy o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały krajobrazowej (art. 37b ust.  1 upzp.). Uchwała ta, zwana uchwałą intencyjną, ma charakter aktu prawa wewnętrznego, co oznacza, że wiąże jedynie organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odpowiedzialny za przygotowanie projektu uchwały krajobrazowej. Normy zawarte w uchwale intencyjnej mają charakter wewnętrzny. Nie posiadają cech źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co ostatecznie potwierdza, że nie mogą być uznane za normy prawne tworzące akt normatywny – akt prawa miejscowego. W uchwale intencyjnej rada gminy nie powinna określać założeń uchwały finalnej. Takie działanie mogłoby oznaczać naruszenie właściwości organu odpowiedzialnego za przygotowanie projektu uchwały krajobrazowej, a jako takie zagrożone byłoby sankcją nieważności. W uchwale intencyjnej nie powinny również znaleźć się ustalenia dotyczące okresu zakończenia prac legislacyjnych. Ustawodawca nakazuje jedynie, aby poszczególne czynności w ramach procedury uchwalania uchwały krajobrazowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) podejmował niezwłocznie. Nawet jeżeli termin zakończenia prac zostanie określony, nie będzie miał charakteru wiążącego dla organów gminy, a jedynie  dyscyplinujący.

Po podjęciu uchwały intencyjnej wójt (burmistrz, prezydent miasta) kolejno:

1. Podaje do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały intencyjnej (tzw. publiczne ogłoszenie).
2. Sporządza projekt uchwały krajobrazowej.
3. Zasięga opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie uchwały.
4. Uzgadnia projekt uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
5. Uzgadnia projekt uchwały z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.
6. Zasięga opinii właściwego miejscowo organu Państwowej Straży Pożarnej o projekcie uchwały krajobrazowej.
7. Zasięga opinii marszałka województwa o projekcie uchwały krajobrazowej.
8. Ogłasza w prasie lokalnej oraz za pomocą obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, o wyłożeniu projektu uchwały krajobrazowej do publicznego wglądu, na co najmniej siedem dni przed terminem wyłożenia.
9. Wykłada projekt do publicznego wglądu na co najmniej 21 dni.
10. W czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia projektu uchwały zbiera uwagi do tego projektu.
11. Niezwłocznie rozpatruje zgłoszone uwagi i sporządza listę nieuwzględnionych uwag.

Zajęcie stanowiska co do uzgodnienia projektu uchwały krajobrazowej następuje w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przybiera ono formę postanowienia, które gmina, jeśli się z nim nie zgadza, może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Natomiast brak zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania uznaje się za uzgodnienie projektu uchwały w przedłożonym brzmieniu (tzw. milczące uzgodnienie) – art. 37b ust. 4 upzp. Z kolei uchwalenie uchwały krajobrazowej pomimo odmowy uzgodnienia lub w innym kształcie niż warunki wskazane w uzgodnieniu jest podstawa do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Zajęcie stanowiska w formie opinii co do zasady nie wiąże rady gminy. Gmina musi jednak o taką opinię wystąpić, aby nie narazić się na zarzut naruszenia procedury. W przypadku niewyrażenia opinii w ciągu miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony (art. 37b ust. 5 upzp.).

Ostatnim etapem procedury jest uchwalenie uchwały przez radę gminy. Rada gminy, uchwalając uchwałę krajobrazową, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 37b ust. 6 upzp. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, wedle którego rozpatrzenie uwag musi poprzedzać uchwalenie uchwały krajobrazowej. Zatem uwagi powinny zostać poddane indywidualnemu głosowaniu przed uchwaleniem uchwały. Nie jest dopuszczalne poddanie pod głosowanie całej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Każda z uwag powinna być indywidualnie rozpatrzona i oceniona. Brak rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag  jest przykładem istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały krajobrazowej.

Uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (art. 37a ust. 6 upzp.). Celowe w tym względzie jest sporządzenie załącznika graficznego do uchwały wraz z opisem określającym jednoznacznie granice poszczególnych obszarów (art. 37a ust. 7 upzp.). Za pomocą wprowadzenia różnych regulacji dla różnych obszarów uchwała krajobrazowa może różnicować sytuację poszczególnych podmiotów (art. 37a ust. 6 upzp.). Takie działanie gminy, jakkolwiek uprawnione, może – w wyniku złożonej skargi – podlegać ocenie sądu administracyjnego pod kątem dopuszczalnych granic.

Zakazy i ograniczenia dotyczące umieszczanie reklam na zabytkach mogą być wprowadzone poprzez ustanowienie parku kulturowego, który jest jedną z form ochrony zabytków (art. 7, 16 i 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Nie na każdym terenie jednak istnieje potrzeba i uzasadnienie dla tworzenia parków kulturowych. Kwestie związane z umieszczaniem reklam na zabytkach mogą być regulowane w uchwałach krajobrazowych będących aktami prawa miejscowego.

Umieszczanie urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych oraz napisów na zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Pozwolenia wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający:

• z prawa własności;
• z użytkowania wieczystego;
• z trwałego zarządu;
• z ograniczonego prawa rzeczowego;
• ze stosunku zobowiązaniowego.

Uzyskanie pozwolenia od wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego. Na terenach objętych uchwałą krajobrazową pozwolenie konserwatora na umieszczenie reklamy na zabytku musi uwzględniać regulacje zawarte w uchwale krajobrazowej.

Istnieją dwa tryby kontroli uchwał krajobrazowych:

• kontrola organu nadzoru (wojewody);
• kontrola sądowa (sądy administracyjne).

Kolejność trybów kontroli

Uchwała krajobrazowa podlega w pierwszej kolejności kontroli sprawowanej przez organ nadzoru – wojewodę. W sytuacji, gdy organ nadzoru w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu uchwały nie dokona we własnym zakresie kontroli, zgodność uchwały z prawem oceniana jest przez sąd administracyjny.

Kontrola wojewody

Podstawą prawną kontroli wojewody jest art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza jednak nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg.).

Kontrola sądowoadministracyjna

Podstawę prawną kontroli sądowoadministracyjnej stanowią:

• przepisy Konstytucji RP – art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej, w tym orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego;
• przepisy ustawy o samorządzie gminnym – art. 101 ust. 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego;
• przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 3 §2 pkt. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontrola sądowa sprawdza:

• czy nie naruszono właściwości organu w procedurze uchwalania uchwały krajobrazowej;
• czy nie naruszono trybu uchwalania uchwały krajobrazowej;
• czy gmina nie przekroczyła władczych uprawnień;
• czy istniały podstawy faktyczne i prawne do wprowadzenia ograniczenia prawa własności;
• czy wprowadzone ograniczenia były uzasadnione ze względu na inne ważne wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP);
• czy dochowano zasady równości i proporcjonalności;
• czy przyjęte rozwiązania pozostają w zgodzie z ochroną prawa własności.

Kryteria kontroli

Jedynym kryterium jest kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Legalność rozumiana jest jako zgodność z obiektywnym porządkiem prawnym (przepisami prawa). W pojęciu tym zawiera się również ocena, czy działania gminy nie nosiły znamion nadużycia przyznanych jej władczych uprawnień (kompetencji).

Etapami kontroli sądowej są kolejno:

1. Ocena spełnienia wymogów formalnych skargi.
2. Badanie legitymacji skargowej (uprawnienia do wniesienia skargi) podmiotu wnoszącego (ustalenie, czy zapisami uchwały krajobrazowej naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego).
3. Merytoryczna ocena zarzutów zawartych w skardze.

Warunki formalne uruchomienia kontroli sądowej:

• bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. (posiadanie odpowiedzi rady gminy o nieuwzględnieniu wezwania lub nieudzielanie przez gminę odpowiedzi na wezwanie);
• wniesienie skargi w terminie (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi ‒ 60 dni od dnia wystosowania wezwania);
• brak res iudicata – stanu powagi rzeczy osądzonej (ta sama uchwała krajobrazowa może być zaskarżana przez różne podmioty, mające inny interes prawny, ale niedopuszczalna jest ponowna skarga tego samego podmiotu na tę samą uchwałę).

Bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Możliwe są dwa przypadki bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa:

• gdy w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa rada gminy wyda uchwałę odmawiającą uwzględnienia wezwania;
• gdy nastąpi upływ terminu do udzielenia przez radę gminy odpowiedzi na wezwanie (30, maksymalnie 60 dni). Przepisy prawa nie nakładają na gminę obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dla skuteczności wniesienia skargi na uchwałę krajobrazową konieczne jest jedynie wyczerpanie trybu, czyli samo wezwanie gminy do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei negatywne stanowisko rady gminy, tj. uchwała odmawiająca uwzględnienia wezwania, nie stanowi przeszkody we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na uchwałę krajobrazową. Nie ma również wpływu na ostateczny wynik kontroli sądu administracyjnego. To, że gmina nie uwzględni argumentów przywołanych w wezwaniu, nie wpływa na ocenę przedstawionych w skardze zarzutów.

Wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg., jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi wobec określonej uchwały (lub jej części) jednokrotnie.

Termin wniesienia skargi

Długość terminu wniesienia skargi na uchwałę krajobrazową zależna jest od tego, czy rada gminy udzieliła odpowiedzi na wezwanie, czy nie ustosunkowała się do tego wezwania (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OPS 2/07, ONSA 2007 r. nr 3, poz. 60).

W przypadku udzielenia odpowiedzi na wezwanie – termin wynosi 30 dni od dnia doręczenia uchwały będącej odpowiedzią na wezwanie, w sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie – 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

Powaga rzeczy osądzonej

Na gruncie kontroli sądowoadministracyjnej obowiązuje podmiotowe rozumienie sprawy, które oznacza, że:

• merytoryczne rozstrzygniecie skargi jednego podmiotu nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały krajobrazowej innemu podmiotowi;
• ocena sądu wiąże inny skład orzekający tylko w zakresie ustaleń ogólnych zawartych w uchwale.

Kto jest uprawniony do wniesienia skargi (posiada legitymację skargową)?

Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, zgodnie z zasadą skargowości, uruchamiana jest jedynie wskutek inicjatywy właściwego podmiotu. Ochrona praw podmiotowych jednostki, a także praw innych podmiotów, naruszonych wskutek działań organów gminy, w tym uchwalonych przez gminę uchwał krajobrazowych, następuje w trybie wskazanym w art. 101 usg. Zgodnie z art. 101 ust. 1 tejże ustawy „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.

Dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę krajobrazowaą konieczne jest nie tylko posiadanie interesu prawnego (np. bycie właścicielem nieruchomości, której dotyczy zakaz sytuowania nośnika reklamowego). Niezbędne jest również wykazanie, że interes ten został naruszony w wyniku podjęcia uchwały. Przy czym nabycie nieruchomości po wejściu w życie uchwały krajobrazowej nie świadczy o braku legitymacji skargowej (jeżeli z tego uprawnienia nie skorzystał były właściciel).

Skarga w trybie art. 101 ust. 1 usg. nie jest actio popularis. Oznacza to, że do jej skutecznego wniesienia nie wystarcza jedynie stan zagrożenia naruszenia prawa czy nawet samo naruszenie prawa. Do uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej w omawianym trybie konieczne jest wykazanie związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Niezależnie zatem od tego, jak szerokie może być grono uprawnionych do wniesienia w omawianym trybie skargi, każdy skarżący musi wykazać się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

Kto może wnieść skargę na uchwałę krajobrazową?

Skoro uchwała krajobrazowa w myśl art. 37a ust. 5 upzp. swoim zasięgiem winna obejmować cały obszar gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych, ustalonych przez inne organy niż minister właściwy do spraw transportu) należy uznać, że legitymacja do jej zaskarżenia będzie przysługiwała wszystkim:

• właścicielom;
• użytkownikom wieczystym;
• posiadaczom samoistnym nieruchomości lub obiektów budowlanych, położonych na terenie objętym ustaleniami uchwały krajobrazowej.

Odrzucenie skargi

Wniesienie skargi na uchwałę przez nieuprawniony podmiot obliguje sąd do odrzucenia skargi z pominięciem merytorycznej oceny jej zasadności. Również gdy skarga zostanie wniesiona bez zachowania wskazanego trybu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, będzie podlegała odrzuceniu. Złożenie skargi z naruszeniem ustawowych terminów do jej wniesienia także będzie skutkowało odmową jej merytorycznego rozpatrzenia. Podobny skutek nastąpi w razie wniesienia skargi w sytuacji powagi rzeczy osądzonej. W wszystkich powyżej wskazanych przypadkach sąd wyda na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odrzuceniu skargi, skutkiem czego nie dojdzie do merytorycznej oceny jej zasadności.

Ocena merytoryczna uchwał krajobrazowych

Po wstępnej ocenie i stwierdzeniu przez sąd, że skarga na uchwałę krajobrazową została złożona przez uprawniony podmiot oraz że nie zawiera braków formalnych, skarga zostaje przekazana do rozpoznania na rozprawę. Na rozprawie dochodzi do merytorycznej oceny uchwały krajobrazowej przez trzyosobowy skład sędziowski. Ocena ta obejmuje następujące okoliczności:

• istnienie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały;
• właściwość organu;
• formę aktu;
• zachowanie procedury tworzenia i  uchwalania;
• treść uchwały.

Uchwała krajobrazowa, podobnie jak plan miejscowy, jest aktem, który znacząco wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Na przykład ustanowienie w uchwale zapisów będących podstawą ograniczenia dotychczasowego sposobu umieszczania reklam, obejmujące całkowity zakaz umieszczania tego rodzaju urządzeń, stanowi dodatkowe źródło ograniczenia prawa własności. Jeśli w wyniku realizacji ustaleń zawartych w uchwale dojdzie do ingerencji w prawo własności danego podmiotu, to na organach gminy będzie ciążył obowiązek wykazania, że naruszenie tego prawa przez przyjęte rozwiązania jest rzeczywiście niezbędne, a co więcej – dopuszczalne przez konkretny przepis obowiązującego prawa.

Ważne jest zatem, aby wynikające z uchwały ograniczenia prawa własności były zgodne z wartościami konstytucyjnie chronionymi. Dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), równości oraz ochrony prawa własności.

Jakie są przesłanki nieważności uchwały krajobrazowej?

Ustawa krajobrazowa nie nowelizuje art. 28 upzp., który wskazuje, kiedy akty planistyczne gminy są nieważne. Dlatego aby ocenić możliwość zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały krajobrazowej, trzeba odwołać się do ogólnych zasad z art. 91 usg. Według tego przepisu jedynie istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Możliwe są następujące rodzaje rozstrzygnięć sądu:

• stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części, skutkiem czego następuje uchylenie uchwały z mocą wsteczną (ex tunc);
• stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa w sytuacji nieistotnego naruszenia prawa. Orzeczenie to nie powoduje wyeliminowania uchwały, stwarza jedynie możliwość dochodzenia odszkodowania przez osobę, która poniosła szkodę na skutek wydania takiego aktu;
• oddalenie skargi – stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Użyty w art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot „w całości lub w części” oznacza, że w sytuacji stwierdzenia w wyniku dokonanej kontroli wad określonej części przyjętych w uchwale rozstrzygnięć należy uznać, że wyeliminowaniu winna podlegać jedynie część uchwały.

Jakie są skutki kontroli sądowoadministracyjnej?

Sądowa kontrola uchwał krajobrazowych ma na celu uchylenie (pozbawienie mocy obowiązującej) uchwał wadliwych, czyli sprzecznych z prawem. Skutek bezpośredni kontroli polega zatem albo na negatywnym, albo na pozytywnym oddziaływaniu na byt prawny zaskarżonego aktu. Skutkiem pozytywnym będzie utrzymanie w mocy obowiązującej uchwały krajobrazowej (oddalenie skargi, ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa), natomiast skutkiem negatywnym będzie utrata mocy obowiązującej zaskarżonego aktu (stwierdzenie nieważności uchwały).

Audyt krajobrazowy ma wpływ zarówno na wojewódzkie, jak  i gminne akty planowania przestrzennego. Rekomendacje i wnioski zawarte w audycie winny być uwzględnione:

• w planie zagospodarowania przestrzennego województwa – art. 39 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych;
• w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – art. 10 ust. 1 pkt 4a i art. 10 ust. 2 pkt 1;
• w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – art. 15 ust. 2 pkt 7;
• w uchwale krajobrazowej;
• przy projektowaniu ochrony na terenach parków krajobrazowych.

Rada gminy w uchwale krajobrazowej określa zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń; ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a ust. 1 upzp.). Z kolei w odniesieniu do szyldów w uchwale wskazuje się zasady i warunki ich sytuowania, ich gabaryty oraz – co jest szczególnie istotną regulacją – liczbę, która może być umieszczona na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący tamże swoją działalność (art. 37a ust. 2 upzp.). W tym miejscu należy zadać pytanie, czy w związku z tym, że ustawa krajobrazowa nie informuje, że w uchwale ‒ w stosunku do szyldów ‒ określa się standardy jakościowe i rodzaje materiałów, z których szyldy mają być wykonane, to czy rada gminy może również te kwestie regulować? Prawidłowa interpretacja sformułowania „zasady i warunki sytuowania” powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem tym należy rozumieć także  inne warunki, takie jak: standardy jakościowe czy materiały budowlane, z których szyldy mają być wykonane. Parametry te będą przez gminę ustalane m.in. na podstawie uzgodnień i opinii współpracujących z gminą organów administracji publicznej różnego szczebla, takich jak regionalny dyrektor ochrony środowiska, wojewódzki konserwator zabytków czy marszałek województwa.

W uchwale krajobrazowej rada gminy może zakazać umieszczania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3 upzp.). Zakazy związane z ogrodzeniami nie odnoszą się do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (art. 37a ust. 8 upzp.).

Podkreślić trzeba, że uchwała krajobrazowa obejmuje również obiekty już istniejące w dniu jej wejścia w życie. Powinna zatem określać warunki i termin dostosowania obiektów, który ustawowo nie może być krótszy niż 12 miesięcy (górnego limitu ustawodawca nie wskazał – art. 37a ust. 9 upzp.). Powyższa regulacja budzi zastrzeżenia ekspertów, którzy rozważają, czy nie stoi ona w sprzeczności z zasadą głoszącą, że prawo nie działa wstecz. Dla niektórych właścicieli urządzeń reklamowych będzie ona oznaczała konieczność demontażu tych urządzeń, które nie będą spełniać warunków określonych w uchwale właściwej rady gminy. Wydaje się jednak, że właśnie taki był zamysł tych zmian, które miałyby służyć uporządkowaniu obecnego krajobrazu.

Zgodnie z art. 19 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w uchwale krajobrazowej uwzględnia się w szczególności:

• ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;
• ochronę zabytków nieruchomych, innych niż wymienione w pkt 1, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;
• wnioski i rekomendacje audytów krajobrazowych oraz plany ochrony parków krajobrazowych.

Przepisów dotyczących reklam, zgodnie z art. 37c upzp., nie stosuje się do:

• upowszechniania informacji trwale upamiętniających osoby, instytucje lub wydarzenia;
• informacji o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy.

Cele audytu:

• identyfikacja i scharakteryzowanie typów krajobrazu w skali województwa;
• waloryzacja krajobrazów w skali województwa;
• ustalenie zagrożeń i planów ochrony.

Organ właściwy:

Projekt audytu przygotowuje zarząd województwa, z kolei organem odpowiedzialnym za uchwalenie audytu jest sejmik województwa.

Charakter prawny:

Audyt jest aktem wewnętrznie obowiązującym, skierowanym do organów administracji publicznej.

Obowiązek uchwalania:

Ustawa krajobrazowa nakłada obowiązek sporządzenia audytu w terminie dwóch lat (art. 38 upzp.). Audyt krajobrazowy sporządza się dla obszaru województwa nie rzadziej niż raz na 20 lat.

Obszar obowiązywania:

Audyt obowiązuje na terenie całego województwa.

Źródło finansowania:

• budżet województwa – wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej;
• fundusze środowiskowe – NFOŚ i GW.

Audyt krajobrazowy ma identyfikować krajobrazy występujące na całym obszarze województwa, określać ich cechy charakterystyczne oraz dokonać oceny ich wartości. Zostaną w nim ujęte m.in. krajobrazy priorytetowe, parki kulturowe, parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obiekty znajdujące się na listach Światowego Dziedzictwa UNESCO oraz obszary Sieci Rezerwatów Biosfery UNESCO. Audyt krajobrazowy ma również prezentować zagrożenia dla zachowania wartości krajobrazów oraz rekomendacje i wnioski dotyczące ich kształtowania i ochrony (art. 38 ust. 3 upzp.).

Audyt krajobrazowy może wskazywać obszary objęte formami ochrony przyrody, które ze względu na znaczący spadek wartości krajobrazu wymagają pogłębionej analizy zasadności ich dalszej ochrony (art. 38 ust. 5 upzp.).

Ustawą krajobrazową uchylono art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp., zatem z dniem jej wejścia w życie rady gmin utracą kompetencje do ustalania w planach miejscowych zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jedynym aktem prawnym, w którym gminy będą mogły zamieścić te zasady i warunki, staje się odtąd uchwała krajobrazowa.

Powyższa reguła odnosi się jednak wyłącznie do sytuacji, gdy plan miejscowy na danym terenie ma dopiero zostać uchwalony. Natomiast reguła ta nie odnosi się do istniejących już planów miejscowych, które w swej treści zawierają ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. Rozwiązanie tego problemu przynoszą dyspozycje art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej, z których wynika wprawdzie, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 11 września 2015 roku) zachowują moc, ale regulacje tych planów wydane na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Takie rozwiązanie pozwoli w przyszłości uniknąć ryzyka występowania sprzeczności pomiędzy odpowiednimi regulacjami dwóch aktów o jednakowej mocy prawnej: planu miejscowego i uchwały krajobrazowej.

Jednakże ustawodawca zastosował odmienne reguły wobec tych projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, ale które nie zostały uchwalone przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej. Do nich stosuje się bowiem przepisy dotychczasowe, a zatem również art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. Oznacza to w praktyce, że zasady i warunki sytuowania reklam w miastach (gminach), w których przed 11 września 2015 roku przystąpiono do uchwalania planu miejscowego, a uchwalono go ostatecznie już po 11 września 2015 roku, mogą być zawarte w dwóch równoprawnych aktach prawa miejscowego, tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz uchwale krajobrazowej.

Tryb uchwalania audytu krajobrazowego (art. 38b upzp.) przypomina procedurę sporządzania planu zagospodarowania województwa.

Projekt audytu krajobrazowego sporządza zarząd województwa, który przed jego przedłożeniem do uchwalenia przez sejmik województwa kolejno:

1. Obwieszcza o przystąpieniu do sporządzenia projektu audytu.
2. Przesyła do opiniowania projektu audytu przez:
   a) RIOŚ,
   b) dyrektorów parków narodowych i krajobrazowych położonych w granicach województwa,
   c) wojewódzkiego konserwatora zabytków,
   d) rady gmin z terenu województwa.
3. Wprowadza zmiany wynikające z opinii.
4. Ogłasza wyłożenie projektu do publicznego wglądu na co najmniej siedem dni przed dniem wyłożenia (sposoby ogłoszenia: w prasie regionalnej oraz za pomocą obwieszczenia w urzędzie marszałkowskim) i wykłada projekt na co najmniej 30 dni.
5. Zbiera uwagi do projektu – w czasie wyłożenia i przez 14 dni po zakończeniu wyłożenia projektu.
6. Rozpatruje uwagi i sporządza listy nieuwzględnionych uwag.

Na zajęcie stanowiska w formie opinii wymienione powyżej organy mają 30 dni od dnia otrzymania projektu audytu. Po upływie tego terminu uznaje się, że wyraziły one pozytywną opinię o projekcie w przedłożonym brzmieniu.

Gdy nie zostaną uwzględnione żądania zgłoszone przez gminy przed uchwaleniem audytu krajobrazowego, sejmik województwa rozstrzyga w formie uchwały o zasadności nieuwzględnienia opinii przez zarząd województwa.

Audyt krajobrazowy uchwala sejmik województwa, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez zarząd województwa. Zmiana audytu krajobrazowego następuje w takim samym trybie, w jakim jest on uchwalany.

Wszelkie szczegółowe kwestie dotyczące zakresu i metodologii audytu krajobrazowego, klasyfikacji krajobrazów stosowanych przy sporządzaniu audytów zostaną określone w akcie wykonawczym (rozporządzeniu) wydanym przez Radę Ministrów (art. 38a ust. 6 upzp.).

Plastyk miejski zwany jest także inspektorem do spraw estetyki miasta. To urzędnik działający w strukturze urzędu gminy lub miasta. Jego obowiązkiem jest dbanie o harmonijny i estetyczny wizerunek ośrodka. Zakres kompetencji plastyka miejskiego może być różny w zależności od urzędu, ale ogólnie rzecz ujmując, pełni on funkcję opiniotwórczą i doradczą w sprawach dotyczących ładu estetycznego. Do jego zadań należy wydawanie opinii w sprawie kolorystyki elewacji budynków, wyglądu i rozmieszczenia reklam i obiektów małej architektury, ogródków restauracyjnych itd. Może on także realizować zadania wynikające z uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego czy też uchwał krajobrazowych.

 Stanowisko plastyka miejskiego może być umiejscowione w ramach większego wydziału, np. architektury, albo też być stanowiskiem samodzielnym. Funkcjonowanie takiego stanowiska pracy, a przynajmniej przydzielenie zakresu zadań z zakresu estetyki przestrzeni publicznej innej jednostce organizacyjnej urzędu musi być przewidziane w regulaminie urzędu gminy. Regulamin określa strukturę organizacyjną urzędu i zasady jego funkcjonowania. Nadawany jest w drodze zarządzenia przez wójta gminy lub burmistrza. Jeżeli w danej gminie lub danym mieście regulamin nie przewiduje stanowiska plastyka miejskiego, do jego powołania niezbędna będzie zmiana regulaminu przez wójta lub burmistrza.

1. Jak uchwalić park kulturowy?

Park kulturowy, zgodnie z art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest jedną z prawnych form ochrony zabytków, obok wpisu do rejestru zabytków, uznania za pomnik historii i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Park kulturowy może zostać utworzony na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przed podjęciem uchwały rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego. Określa formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

W procedurze uchwalania parku kulturowego, poprzez składanie wniosków, może brać udział szeroka publiczność. W przeciwieństwie jednak do procedury planistycznej (związanej z uchwalaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bądź miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) na gminy nie został nałożony obowiązek formalnego rozpatrzenia złożonych wniosków.

Uchwała o utworzeniu parku kulturowego powinna precyzyjnie określać jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia obowiązujące na jego obszarze (art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Kluczowe jest zachowanie wszystkich niezbędnych elementów procedury związanej z podejmowaniem uchwały o ustanowieniu parku kulturowego. Wszelkie braki proceduralne mogą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Utworzenie parku kulturowego musi być należycie uzasadnione. Konieczna jest najpierw identyfikacja reprezentatywnych i charakterystycznych cech krajobrazu kulturowego – integralnej przestrzeni, na którą składają się: płaszczyzny (pola, lasy, zbiorniki wodne, łąki) oraz punkty (obiekty kulturowe, np. zabudowania, i obiekty przyrodnicze). Dopiero po przeanalizowaniu, czy istnieją te charakterystyczne cechy krajobrazu kulturowego, możliwe jest wskazanie przesłanek do podjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego. W przeciwnym razie uchwała taka może zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego.

Dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, obowiązkowo należy  sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wymagania procedury uchwałodawczej

- zasięgnięcie przez radę gminy opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków;

- ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego;

- określenie formy, miejsca i terminu składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszego jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

- składanie wniosków dotyczących projektu uchwały;

- uchwała musi określać nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia obowiązujące na jego obszarze.

1. Po co uchwalać park kulturowy?

Park kulturowy może być utworzony w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Definicja krajobrazu kulturowego została poszerzona w tzw. ustawie krajobrazowej o element ludzkiej percepcji. A zatem jest to przestrzeń, która:

- jest widoczna dla człowieka;

- otacza go;

- zawiera elementy przyrodnicze oraz wytwory cywilizacji;

- jest historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.

Krajobraz kulturowy jest wynikiem przekształcania krajobrazu naturalnego przez grupę lub kilka grup kulturowych i nakładania elementów kulturowych różnego wieku (np. zabytkowej zabudowy pochodzącej z różnych epok architektonicznych). To przestrzeń przyrodnicza, która znajduje się w sferze oddziaływania człowieka, w wyniku którego przyjmuje formę kulturową. Powstaje w wyniku zespolenia oddziaływań naturalnych i kulturowych, tworzących specyficzną, regionalnie odrębną strukturę.

1. Gdzie może powstać park kulturowy?

Ustawowa definicja parku kulturowego nie podaje, na jakich terenach mają takie parki powstawać. Mogą być tworzone na obszarach wielkomiejskich w celu ochrony zabytkowych fragmentów miast czy otoczenia obiektów zabytkowych. Zgodnie z takim zamysłem powstały na przykład parki kulturowe w Krakowie i Wrocławiu. Takie parki mogą być tworzone także na terenach pozamiejskich, pod warunkiem, że będą obejmować tereny wyróżniające się pod względem krajobrazowym, a zatem cenne przyrodniczo, a jednocześnie będą zawierać elementy ukształtowane przez człowieka – wytwory cywilizacji, takie jak zabytki nieruchome.

Obecnie jest w Polsce około 30 parków kulturowych. Znakomita większość z nich istnieje poza terenami dużych miast.

1. Czy można uchwalić park kulturowy na terenie kilku gmin?

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje możliwość tworzenia parków kulturowych przekraczających granice gminy (art. 16 ust. 5 tejże ustawy). W takiej sytuacji wymagane są zgodne uchwały rad gmin (albo związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony. Spełnione muszą być wszystkie opisane wcześniej warunki powstania parku kulturowego. Przykładem takiego parku może być Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej utworzony przez zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich w 2008 roku.

1. Jakie kroki należy podjąć po uchwaleniu parku kulturowego?

Po podjęciu uchwały o utworzeniu parku kulturowego kolejnym ważnym etapem jest sporządzenie planu ochrony parku kulturowego przez organ wykonawczy gminy. Plan ten wymaga zatwierdzenia w drodze uchwały przez radę gminy.
Rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem w celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego. Może to być wyznaczona jednostka w strukturze urzędu gminy, jak również powołana w tym celu spółka.

1. Co może być przedmiotem zakazów i nakazów w parku kulturowym?

Ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie ograniczenia mogą być wprowadzane; nie podlegają one wykładni rozszerzającej (art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). To znaczy, że na terenie parku obowiązywać mogą tylko takie ograniczenia, które wymienione są w ustawie. Przy wprowadzaniu zakazów i ograniczeń musi być zachowana zasada ich proporcjonalności do celu, jaki ma być osiągnięty, to jest do ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego przy uwzględnieniu jego specyfiki. Postanowienia nakładające zakazy lub nakazy w sposób nadmierny lub bezzasadny, naruszające prawo własności właścicieli terenów objętych parkiem kulturowym, mogą zostać skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego.

1. Jakie są skutki wprowadzenia nakazów i zakazów w parku kulturowym?

W przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów/nakazów w parku kulturowym, w którego granicach się ona mieści, na żądanie poszkodowanego starosta ustala w drodze decyzji administracyjnej odszkodowanie (art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Decyzja taka jest niezaskarżalna, lecz osoba niezadowolona z wysokości odszkodowania może w ciągu 30 dni od doręczenia decyzji,  lub trzech miesięcy, w przypadku bezczynności starosty w wydaniu decyzji, wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Odszkodowania wypłaca gmina, a ich wysokość ustalana jest na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Poszkodowany ma prawo żądać wykupu przez gminę nieruchomości, której dotyczą ograniczenia i zakazy. Wykup odbywa się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

1. Czy uchwała o ustanowieniu parku kulturowego jest zaskarżalna?

Uchwała  o ustanowieniu parku kulturowego podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, kogo interes prawny został naruszony, może po uprzednim wezwaniu gminy do usunięcia naruszenia prawa złożyć skargę na uchwałę do sądu administracyjnego.

Właściciel lub użytkownik wieczysty działki ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania własną nieruchomością. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, wprowadza do porządku prawnego nowe reguły odpowiedniego  postępowania).

Najemca lub dzierżawca nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu uchwał rady gminy dotyczących parku kulturowego. Najemca lub dzierżawca może mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, ale nie będzie to interes chroniony prawem, lecz interes faktyczny. Warto zauważyć, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości (czyli właśnie najemcy lub dzierżawcy), jest sprzeczny z interesem jej właściciela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2369/12).

Podstawowym założeniem tzw. ustawy krajobrazowej, czyli ustawy z 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015, poz. 774) było wzmocnienie ochrony krajobrazu przy jak najmniejszym zakresie dokonywanych zmian legislacyjnych. Ostatecznie zdecydowano się na wprowadzenie jedną ustawą zmian w 10 ustawach dotyczących tematyki ochrony krajobrazu. Tego rodzaju zabieg nie ułatwia analizy dokonanych zmian. Aby je prześledzić, należy każdorazowo sięgać do przepisów  ustawy, której zmiany dokonano, a nie jedynie do tekstu ustawy zmieniającej.

Zmianami objęto:

• ustawę z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
• ustawę z 20 maja 1971 roku - Kodeks wykroczeń;
• ustawę z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych;
• ustawę z 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych;
• ustawę z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane;
• ustawę z 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska;
• ustawę z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
• ustawę z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
• ustawę z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody;
• ustawę z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.