Na mocy przepisów ustawy krajobrazowej wyposażono samorządy lokalne w nowe instrumenty prawne. Na ich podstawie samorządy będą mogły regulować kwestie związane m.in. z sytuowaniem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz szyldów. Dotychczas jedyne regulacje służące przeciwdziałaniu chaosowi reklamowemu i degradacji krajobrazu nim powodowanej można było wprowadzić:
- na obszarach objętych formami ochrony przyrody,
- w parkach kulturowych,
- na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Rada gminy już wcześniej miała kompetencje do określenia w planie miejscowym – w zależności od potrzeb – zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo zamówień publicznych). Jednak plany miejscowe do dziś pokrywają niewielką część obszaru Polski. Dlatego nie można uznać tego instrumentu za wystarczający dla zapobieżenia dalszego oszpecania otoczenia przez złej jakości reklamy, obiekty małej architektury i ogrodzenia.
Jednym z najważniejszych narzędzi ochrony krajobrazu, wprowadzonych poprzez ustawę krajobrazową, jest tzw. uchwała reklamowa, czyli uchwała w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwale tej, z mocy prawa (art. 37a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przyznano status aktu prawa miejscowego (aktu powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że z woli ustawodawcy normy zawarte w tej uchwale zostały uznane za normy prawne. Przepisy uchwały reklamowej będą miały więc moc przepisów powszechnie obowiązujących na terenie danej gminy.
Cel uchwały reklamowej:
wprowadzenie wiążących zasad lokalizowania reklam w przestrzeni publicznej
Organ właściwy:
rada gminy
Charakter prawny:
akt prawa miejscowego
Obowiązek uchwalania:
zasada fakultatywności
Obszar obowiązywania:
cały obszar gminy z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez organy inne niż ministra właściwego do spraw transportu
Tryb finansowania:
budżet gminy, w przyszłości wpływy z opłat reklamowych
Ustawodawca pozostawił samorządowi lokalnemu swobodę w podejmowaniu decyzji o uregulowaniu kwestii dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 37a u.p.z.p. „Rada gminy może ustalić w formie uchwały…”. Regułą jest fakultatywność uchwały reklamowej. Fakultatywność oznacza zarówno uprawnienie do uchwalania takiej uchwały, jak i do odstąpienia od czynności planistycznych. Inicjatywa w zakresie przystąpienia do sporządzenia uchwały i odstąpienia od procedury planistycznej należy bowiem do organów gminy, które nie są w tym zakresie związane wnioskami członków wspólnoty samorządowej. Skutecznym bodźcem do podjęcia procedury uchwalania uchwały reklamowej oraz nieodstępowania od czynności planistycznych, a także do przeprowadzenia tej procedury w jak najkrótszym czasie będą dla gmin z pewnością spodziewane zyski z opłat reklamowych.
Wobec fakultatywności uchwalenia uchwał reklamowych rada gminy może odstąpić od przyjęcia takiej uchwały nawet wówczas, gdy podjęła już uchwałę o jej przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uchwała o odstąpieniu od uchwalenia uchwały reklamowej nie może być jednak skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Również bezczynność prawodawcy lokalnego w kwestii podjęcia uchwały reklamowej pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministarcyjnej. Skarga na bezczynność organu administracyjnego jest skuteczna tylko wówczas, gdy z przepisów prawa bezpośrednio wynika obowiązek podjęcia danej uchwały. Ustawa krajobrazowa wprowadza natomiast fakultatywność (czyli dowolność) podejmowania uchwał reklamowych. Dlatego skarga zarówno na uchwałę o odstąpieniu od procedury uchwalenia uchwały reklamowej, jak i na bezczynność rady gminy wobec nieprzystąpienia do uchwalenia tejże uchwały będzie niedopuszczalna i jako taka zostanie odrzucona przez sąd administracyjny.
Nieskuteczne wydaje się również zaskarżenie uchwały inicjującej procedurę uchwalenia uchwały reklamowej. Uchwała intencyjna wprawdzie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 6 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednak z uwagi na zawarty w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymóg wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny został tą uchwałą naruszony, ciężko podać przykłady, aby sąd mógł skargę uwzględnić (poza oczywistym przypadkiem naruszenia prawa polegającym na podjęciu uchwały przez niewłaściwy organ).
Jak przebiega procedura uchwalania uchwały reklamowej?
Procedura uchwalania uchwały reklamowej jest sformalizowana. Przypomina tryb uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (są tu również opinie, uzgodnienia i konsultacje społeczne). Odmiennie jednak niż w przypadku planu miejscowego zainteresowane podmioty nie mogą składać wniosków do projektu uchwały reklamowej.
Tryb sporządzania uchwał reklamowych polega na podejmowaniu kolejnych czynności określonych przepisami ustawy, tj. art. 37b ust. 2 u.p.z.p. Tylko istotne naruszenie tego trybu może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części (art. 28 u.p.z.p.). Istotnym naruszeniem trybu jest działanie prowadzące do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia uchwały reklamowej są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu. Zatem nie każde naruszenie trybu uchwalania uchwały reklamowej będzie miało wpływ na treść uchwały i jej byt prawny. Przykładem naruszenia procedury uchwalania uchwały reklamowej jest pominięcie którejś z czynności wymienionych w art. 37b ust. 2 u.p.z.p. albo zmiana kolejności tych czynności, ewentualnie skrócenie ustawowych terminów ich wykonania. Kontrola tych naruszeń przez sąd administracyjny odbywa się w stosunku do konkretnego przypadku (orzekanie ad casum). Sąd każdorazowo bada wpływ danych naruszeń na treść konkretnej uchwały.
Procedurę uchwalenia uchwały reklamowej rozpoczyna uchwała podejmowana przez radę gminy o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały reklamowej (art. 37b ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała ta, zwana uchwałą intencyjną, ma charakter aktu prawa wewnętrznego, co oznacza, że wiąże jedynie organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) odpowiedzialny za przygotowanie projektu uchwały reklamowej. Normy zawarte w uchwale intencyjnej mają charakter wewnętrzny. Nie posiadają cech źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co ostatecznie potwierdza, że nie mogą być uznane za normy prawne tworzące akt normatywny – akt prawa miejscowego. W uchwale intencyjnej rada gminy nie powinna określać założeń uchwały finalnej. Takie działanie mogłoby oznaczać naruszenie właściwości organu odpowiedzialnego za przygotowanie projektu uchwały reklamowej, a jako takie zagrożone byłoby sankcją nieważności. W uchwale intencyjnej nie powinny również znaleźć się ustalenia dotyczące okresu zakończenia prac legislacyjnych. Ustawodawca nakazuje jedynie, aby poszczególne czynności w ramach procedury uchwalania uchwały reklamowej wójt (burmistrz, prezydent miasta) podejmował niezwłocznie. Nawet jeżeli termin zakończenia prac zostanie określony, nie będzie miał charakteru wiążącego dla organów gminy, a jedynie dyscyplinujący.
Po podjęciu uchwały intencyjnej wójt (burmistrz, prezydent miasta) kolejno:
- Podaje do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały intencyjnej (tzw. publiczne ogłoszenie).
- Sporządza projekt uchwały reklamowej.
- Zasięga opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie uchwały.
- Uzgadnia projekt uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
- Uzgadnia projekt uchwały z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej.
- Zasięga opinii właściwego miejscowo organu Państwowej Straży Pożarnej o projekcie uchwały reklamowej.
- Zasięga opinii marszałka województwa o projekcie uchwały reklamowej.
- Ogłasza w prasie lokalnej oraz za pomocą obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, o wyłożeniu projektu uchwały reklamowej do publicznego wglądu, na co najmniej 7 dni przed terminem wyłożenia.
- Wykłada projekt do publicznego wglądu na co najmniej 21 dni.
- W czasie wyłożenia i przez okres 14 dni po zakończeniu okresu wyłożenia projektu uchwały zbiera uwagi do tego projektu.
- Niezwłocznie rozpatruje zgłoszone uwagi i sporządza listę nieuwzględnionych uwag.
Zajęcie stanowiska co do uzgodnienia projektu uchwały reklamowej następuje w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przybiera ono formę postanowienia, które gmina, jeśli się z nim nie zgadza, może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Natomiast brak zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania uznaje się za uzgodnienie projektu uchwały w przedłożonym brzmieniu (tzw. milczące uzgodnienie) – art. 37b ust. 4 u.p.z.p. Z kolei uchwalenie uchwały reklamowej pomimo odmowy uzgodnienia lub w innym kształcie niż warunki wskazane w uzgodnieniu jest podstawa do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Zajęcie stanowiska w formie opinii co do zasady nie wiąże rady gminy. Gmina musi jednak o taką opinię wystąpić, aby nie narazić się na zarzut naruszenia procedury. W przypadku niewyrażenia opinii w ciągu miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony (art. 37b ust. 5 u.p.z.p.).
Ostatnim etapem procedury jest uchwalenie uchwały przez radę gminy. Rada gminy, uchwalając uchwałę reklamową, rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 37b ust. 6 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, wedle którego rozpatrzenie uwag musi poprzedzać uchwalenie uchwały reklamowej. Zatem uwagi powinny zostać poddane indywidualnemu głosowaniu przed uchwaleniem uchwały. Nie jest dopuszczalne poddanie pod głosowanie całej listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Każda z uwag powinna być indywidualnie rozpatrzona i oceniona. Brak rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag jest przykładem istotnego naruszenia trybu sporządzenia uchwały reklamowej.
Uchwała reklamowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). Celowe w tym względzie jest sporządzenie załącznika graficznego do uchwały wraz z opisem określającym jednoznacznie granice poszczególnych obszarów (art. 37a ust. 7 u.p.z.p.). Za pomocą wprowadzenia różnych regulacji dla różnych obszarów uchwała reklamowa może różnicować sytuację poszczególnych podmiotów (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). Takie działanie gminy, jakkolwiek uprawnione, może – w wyniku złożonej skargi – podlegać ocenie sądu administracyjnego pod kątem dopuszczalnych granic.
